在民事起诉程序中，立案受理是关键的环节。纠纷发生以后，当事人的起诉将引起司法程序启动，而立案受理制度是当事人能否真正进入司法程序的关键。通常宽松的立案条件便于当事人成功起诉，而高台阶的立案条件缩小了进入法院的案件数量和范围。纵观民事诉讼法四十年的变革，我国现行民事起诉制度无疑是较为严格的立案审查制。如果回到1982年《〈民事诉讼法(试行)〉意见》并增加三个字，使立案庭与审判庭各司其职：人民法院收到原告起诉状，经认真审查，认为不符合民诉法规定的受理条件的，通知原告不予受理并说明理由。原告仍坚持起诉的，可以立案受理。审判庭经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书面裁定驳回起诉。

董少谋 西北政法大学民商法学院教授、民事诉讼法学科带头人 陕西省法学会民事诉讼法学研究会会长

一、法定起诉条件

（一）起诉的积极条件：

1982年《民诉法(试行)》第81条第1款第1项“原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体”。第2项“有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据”。第3项规定“属于人民法院管辖范围和受诉人民法院管辖。”在消极起诉条件方面，1982年《民事诉讼法(试行)》规定的更为详尽具体，其84条规定:“人民法院对于下列起诉，分别情况，予以处理: (一)违反治安管理处罚条例的案件，告知原告向公安机关申请解决; (二)依法应当由其他行政机关处理的争议，告知原告向有关行政机关申请解决; (三)对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按申诉处理; (四)依法在一定时期内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理;(五)判决不准离婚的案件，没有新情况、新理由，在六个月内又起诉的，不予受理。”

1991年《民诉法》延续了1982年《民诉法(试行)》关于起诉条件的规定，其第108条规定:“起诉必须符合下列条件: (一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实、理由; (四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”

1991年《民诉法》第108条相比《民诉法(试行)》第81条作了三处修改：

一是原条文第1款将“个人、企业事业单位、机关、团体”修改为“公民、法人和其他组织”。这样修改，一方面是与《民法通则》中规定的公民和法人的称谓相一致起来，另一方面是使民事诉讼主体规范化。因为公民和法人在法律用语中有其特定的内涵，在实践中便于掌握。公民和法人既是从事民事活动的主体，也是进行民事诉讼活动的主体，其他组织是指不具备法人资格、但是具有相对独立的财产或者具备某些特殊民事权利，能够以自己的名义起诉、应诉的各类组织。例如，某些企业的分支机构，具有相对独立的财产，有独立的经营场所，独立进行经营活动，他们在经营活动中与他人发生的纠纷，就可以用自己的名义起诉和应诉。又比如，某学校的教研室，以教研室的名义集体编写出版了一本书，当他们的著作权受到侵犯时，就可以用自己的名义起诉。这样修改，使民事诉讼法的主体与民法通则和行政诉讼法中主体的称谓都一致起来了，避免了因用词不一致而造成解释和理解上的混乱。

二是将原条文第二项“有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据”分作了两项“有明确的被告”、“具体的诉讼请求和事实根据”，并把“事实根据”改为“事实、理由”。这样修改是基于诉讼证据中有起诉证据和胜诉证据或者程序证据和实体证据之分的理论，在《民事诉讼法(试行)》中只规定起诉要具有事实根据，而区分不出起诉时要具有的证据属于程序证据还是实体证据？因为所有证据都属于事实根据,在起诉时时要求具有证明其诉讼请求的“事实根据”,容易使人理解为起诉时就要具有胜诉的证据。在审判实践中也发生过这种偏差,有些法院在审查起诉时要求当事人提供证明其诉讼请求的证据,这样往往限制当事人行使诉权。群众反映起诉难,这也是原因之一。这次修改把“事实根据”改为“事实、理由”,即是在审査起诉时的条件可以宽一些,只要当事人的起诉有一定的事实、理由,就应当受理。当事人的证据可以在立案后提供,人民法院也可以根据当事人的诉讼请求,指导当事人收集证据。当事人在审理中提供的证据不足以证明其诉讼请求的,可以判决当事人败诉,立案后当事人提供不出程序证据的,可以裁定驳回起诉。

三是把原条文中的“属于人民法院管辖范围”改为“属于人民法院受理民事诉讼的范围”。属于人民法院管辖范围这句话的含义很不明确,管辖是特指人民法院内部对某个一审案件由哪一级法院以及哪一个法院受理的权限。 这句话的含义实际上是指起诉的案件应当属于人民法院主管,而不是由其他机关主管。故本条在修改时,第三条规定,当事人起诉的案件属于人民法院受理民事诉讼的范围,即属于平等主体之间的财产关系或人身关系纠纷,才符合本条规定的起诉条件。 这样修改后,这一项规定的两层含义:属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖就清楚了。

（二）消极起诉条件

在消极起诉条件方面，1991年《民诉法》第111条规定:“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉，必须受理;对下列起诉，分别情形，予以处理: (一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼; (二)依照法律规定，双方当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁; (三)依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决; (四)对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉;(五)对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外; (六)依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理; (七)判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。”

1991年《民诉法》与1982年《民诉法(试行)》第84条相比，由原来的5项增加到7项。新增加的内容有：一是属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼;二是应当通过仲裁机构解决的纠纷，告知当事人向仲裁机构申请仲裁；三是对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉。

另外，第五项规定“对判决、裁定已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外”，本项中但书是新增加的内容，是指人民法院用裁定准许当事人撤诉后当事人又起诉的案件。对这类案件如何处理?《民事诉讼法(试行)》中没有规定，过去在审判实践中有些作为新案受理了，有些按照申诉的程序处理了。当事人撤诉，只是暂时放弃了诉权，并没有放弃实体权利，其实体上的请求权还存在。当事人起诉又撤诉，只产生诉讼时效中断的法律后果，没有超过诉讼时效期间当事人又起诉的，人民法院应当依法受理，不能按照申诉处理。因此，本项中增加了但书的规定。

本条第七项，与《民事诉讼法(试行)》第八十四条第五项相比，增加了“调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件”。

（三）不予受理的处理

1991年《民诉法》第112条是将《民事诉讼法(试行)》第八十五条“不符合本法规定的受理条件的，应当在七日内通知原告不予受理，并说明理由。”修改为“不符合本认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理，原告对裁定不服的，可以提起上诉。”这一修改的目的，是对当事人起诉不予受理采取更加慎重的态度，增加一些监督机制。以裁定方式决定不予受理，要由院长审査把关，并且当事人可以提起上诉，由上级人民法院再审查把关一次，以确保当事人的诉权不被错误剥夺。虽然各级人民法院一再强调并采取措施解决当事人起诉难的问题，但以立案来卡当事人的情况仍时有发生。这次修改，对不予受理的裁定可以提起上诉，通过上级人民法院的监督，一方面可以弥补业务水平的缺陷，另方面也可以对受理案件方面的违法行为进行监督。

2007年《民诉法》并未改动条文的编号和内容。

2012年《民诉法》将条文编号变更为第119条 和第124条 。

《民事诉讼法》第119条和第124条形成了我国现行案件受理制度。这一制度一直延续至今。

二、司法解释的区别

尽管如此，对于不符合起诉条件的处理方式，分别针对《民诉法(试行)》和《民诉法》的前后两个司法解释却有较为不同的态度。

《〈民事诉讼法(试行)〉意见》第36条规定:“人民法院收到原告起诉状，经认真审查，认为不符合民诉法规定的受理条件的，通知原告不予受理并说明理由。原告仍坚持起诉的，可以立案受理，经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书面裁定驳回起诉。”因此，虽然1982年《民事诉讼法(试行)》第81条第1款规定“起诉必须符合以下条件”，但是起诉条件规定却并非是受理的必要条件。根据第36条规定，只要原告坚持起诉的，法院可以立案受理，经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书面裁定驳回起诉。

《民事诉讼法意见》第139条规定:“起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。不予受理的裁定书由负责审查立案的审判员、书记员署名;驳回起诉的裁定书由负责审理该案的审判员、书记员署名。”1997年4月21日最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第11条规定，对经审查不符合法定受理条件原告坚持起诉的，应当裁定不予受理。

对比前后两个司法解释可以发现，虽然1991年《民事诉讼法》第108条相比1982年《民诉法(试行)》第81条并没有表述上的根本不同，但是却实质性的提高了起诉的门槛。

三、建立立案登记制

如前所述，高阶化的立案受理制度限制了当事人利用民事诉讼制度，导致起诉难。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第四部分规定，“保证公正司法，提高司法公信力”第（二）项提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定，为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。

为了回应立案登记制，2015年2月4日最高人民法院在《民诉法解释》第208条规定:“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时，对符合民事诉讼法第119条的规定，且不属于第124条规定情形的，应当登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉材料，并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第124条规定情形的，裁定驳回起诉。”

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。该《意见》规定，为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。同时依照《中华人民共和国民事诉讼法》从内部和外部对立案进行监督：一是人民法院应当公开立案程序，规范立案行为，加强对立案流程的监督。上级人民法院应充分发挥审级监督职能，对下级法院有案不立的，责令其及时纠正。必要时，可提级管辖或者指定其他下级法院立案审理。二是人民法院要自觉接受监督，对各级人民代表大会及其常务委员会督查法院登记立案工作反馈的问题和意见，要及时提出整改和落实措施；对检察机关针对不予受理、不予立案、驳回起诉的裁定依法提出的抗诉，要依法审理，对检察机关提出的检察建议要及时处理，并书面回复。同时要强化责任追究，人民法院监察部门对立案工作应加大执纪监督力度。发现有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，对有关责任人员和主管领导，依法依纪严肃追究责任。造成严重后果或者恶劣社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任，确保立案登记制改革顺利进行。

2015年4月13日最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号）规定，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉，实行立案登记制。对不符合法律规定的起诉，人民法院应当予以释明。然而，《规定》第九条规定，“人民法院对起诉不予受理或者不予立案的，应当出具书面裁定或者决定，并载明理由。”该条只解决了法院口头告知不予受理推脱行为。《规定》第十条规定，“人民法院对于违法起诉或者不符合法律规定的、所诉事项不属于人民法院主管的起诉不予登记立案。”该条再次表明《民诉法》第119条和第124条的立案审查机制并未被破除。其实，对《〈民事诉讼法(试行)〉意见》“人民法院收到原告起诉状，经认真审查，认为不符合民诉法规定的受理条件的，通知原告不予受理并说明理由。原告仍坚持起诉的，可以立案受理，经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书面裁定驳回起诉”增加三个字即构成立案登记制：人民法院收到原告起诉状，经认真审查，认为不符合民诉法规定的受理条件的，通知原告不予受理并说明理由。原告仍坚持起诉的，可以立案受理。审判庭经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书面裁定驳回起诉。